尽管这一设想可能需要工作流程磨合的具体机制，但是已经具备了用正当的刑事强制措施取代双规双指的条件，我们完全可以乐观其成，相信监察委员会将抓住这一历史机遇，废除双规双指。
第二，行政赔偿制度不予救济的，有行政职权的国家机关、组织及其工作人员违法行为造成的非人身和财产损害，非针对具体对象的事实行政行为造成的损害。第四，借助政治运动的势能，信访制度得以建立。
这既回应了长期以来学者对信访制度改革的呼吁和建议，也回应了党政机关对信访工作困难的反映和改革诉求。相关诉求在法律系统中很难构成独立标的，但不回应就可能导致恶性事件发生。上级政策对很多事项只有原则性规定，需要各地根据情况具体落实，如何落实就成了一个地方政策问题。信访制度的改革方向，是矫正其不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端，将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复议救济的补充机制。换一个角度思考，信访部门承接的社会剩余事务其实就是群众工作的内容。
[24]延伸性一词取自延伸个案司法，请参见M. Burawoy, The Extended Case Method，16(1) Sociological Theory,4—33(1998)。在行政纠纷中，信访与诉讼、行政复议具有相互替代性。因为，该观点持有者同时认为，食品安全企业标准只是形式备案，只要食品生产企业按照相应的备案办法申请备案，卫生行政部门即可依法备案，无需对备案内容进行实质性审查{2}。
(参见：刘晨光，富琪.食品安全企业标准的发展与适用[J].上海食品药品监管情报研究，2009(8):11-16.) [15]例如，根据《湖北省食品安全企业标准备案实施办法》(鄂卫规[2011]6号)第12条的规定，企业标准备案前，企业应当组织专家对其制定的企业标准进行评审，专家组应当由科研、生产加工工艺、营养与食品安全、品质控制等各方面人员组成。（二）公共部门对食品安全企业标准的监管模式 相对应前一维度，公共部门对食品安全企业标准的监管，也大致经历了三个阶段： 1.公共部门包办制定或审批食品安全标准的阶段 这个阶段是食品安全企业标准不被承认有独立地位和意义的时期，食品安全标准基本为卫生部门、有关主管部门包办制定。若食品安全由此出现问题，备案机关责任重大。二则，审查备案的审查要点通常包括文本规范性、内容完整性、指标合理性和标准协调性，其中，指标合理性审查是从指标种类选用的合理性和专一性、指标检测结果的规律性和重视性、现有技术条件的适应性和可行性等方面进行综合审查{6}118。
建立健全食品安全责任制，上级政府要对下级政府进行年度食品安全绩效考核，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。(三)政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的。
(参见：王春明，李力.2010-2011年江苏省食品安全企业标准备案和实施过程中存在的问题调查分析[J].中国校医，2012(9):673.) [17]三个省份的数据，分别参见：董淑琴，李瑞英，薛良辉，孙平，胡芳朔，张淑坤.山东省食品安全企业标准备案情况及问题探讨[J].中国卫生监督杂志，2013(1):91。完善食品安全责任追究制，加大行政问责力度，加快制定关于食品安全责任追究的具体规定，明确细化责任追究对象、方式、程序等，确保责任追究到位。[5]《食品卫生试行条例》第5条第1款规定：卫生部门应当根据需要，逐步研究制定各种主要的食品、食品原料、食品附加剂、食品包装材料(包括容器)的卫生标准(包括检验方法)。食品生产经营企业的产品标准多由有关主管部门制定，其中加入卫生指标或卫生标准，也基本可以解决企业生产经营的卫生安全问题。
企业编制的标准文本普遍存在格式不规范、内容不完整、标准名称不符合要求等诸多问题，反映出标准起草人的标准化知识、管理、技术水平难以保障合格规范的标准制定{6}117。广东省就规定在备案前组织相关专家对其食品安全企业标准相关技术内容进行审查，确保食品生产企业制定‘食品安全企业标准的科学性、安全性、合理性和规范性{7}155，这就避免了10个工作日的局限。其次，立法机构的非官方诠释指出，当下已经不存在没有食品安全国家标准或者地方标准的情况。企业的公开又意味着政府和社会公众监督的可能性。
其中，就标准更严性而言，除了较为简单的指标数值的比对外，若涉及与食品安全有关的食品检验方法规程等并非一目了然比对即可以完成审查的标准，应该审查企业报备资料是否对更严型标准的确定提供了充分的依据，以及报备资料中提供的信息或其他备案机关可以获取的信息，是否会使备案机关对所谓的更严型标准产生质疑或疑问。原卫生部2009年6月10日发布的《食品安全企业标准备案办法》（以下简称《备案办法》）也同样没有明文规定。
在企业被立法要求制定填空型标准的时期，食品安全标准与食品卫生标准、食品产品标准、食品质量标准等概念经常混用，而且常被统一在食品标准范畴之下[19]。笔者在调研中获悉，之所以保留食品安全企业标准的备案制度，还有一层考虑，即及时了解企业标准动态，从而为制定或修改国家标准或地方标准收集信息。
目前，省级卫生行政部门从事食品安全企业标准备案人员较少，大部分是‘半路出家，人员原先从事卫生监督，并且知识面也较窄，对感官、理化、微生物或仪器检验方法的了解程度不高。若前述逻辑上存在的标准虚假且导致重大食品安全事件的可能性没有转为现实，备案机关可以高枕无忧。需要到省级卫生行政部门备案的，只是企业自愿制定的严于国家标准或地方标准的企业标准。[10]在计划经济体制下，国家对企业实行‘统购包销，标准作为国家实行强制性管理的技术工具，‘由国家统一制定、统一发布、统一实施。在现实中，审查备案模式至少有两个特点：一则，审查备案是在正式受理前组织专家对备案材料、标准内容等进行审查、修改和确认，然后进入受理登记程序{4}92。接着，本文将梳理2015年修法前食品安全企业标准备案存在的两难境地。
该法第6条第2款规定：企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。三、修法前食品安全企业标准备案的两难境地 前文已述，《食品安全法》（2015）出台以前，各地卫生部门对备案的性质、内容和责任存在多种认识，而多数观点倾向于进行审查备案。
三年之后的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》（1982年11月19日通过公布，以下简称《食品卫生法（试行）》），作为效力等级高于《标准化管理条例》的法律，仍然没有明文规定食品卫生企业标准，似乎更可以说明，不能简单地以《标准化管理条例》适用所有产品（包括食品）为由而得出食品卫生企业标准早已公认成为食品卫生标准体系的一个组成部分。简单的文义解释或者单凭直觉的、未经论证的意义赋予，都极有可能导致偏差。
根据该办法第11条、第12条，省级卫生行政部门在收到企业标准备案材料后，只须对提交材料是否齐全等进行核对，在认定材料齐全、符合规定要求而予以受理后10日内标注备案号、加盖备案章。（一）严于是否包括填空型标准 首先，《食品安全法》（2015）非常醒目地将企业制定填空型标准的义务条款删除了。
第三，在逻辑上，如果没有国家标准或者地方标准，也就无法进行比较，又何谓严于？这些观察和分析足以支持新法的严于标准不包括填空型标准的观点。因此，备案机关若对企业报备的标准进行综合审查，就必须有相当能力的工作人员。因此只能由企业根据市场需求，结合自身条件自行制定标准。备案机关的公布，并不是为企业的更严型标准背书，向社会承诺政府与企业为标准的执行承担连带责任。
[3]在笔者调研的过程中，接受访问的北京市卫生和计划委员会一位富有经验的官员认为，若对填空型标准仅仅是形式备案，那是非常可怕的。审查备案的正当理由是企业自定标准存在诸多问题，然而，审查备案也会耗费备案机关大量成本却不一定能收到适当的收益。
当下的食品安全企业标准备案制是传统上政府包干到适当放松加审查把关的制度演变的残余，该制度在未来应考虑废除。近30%的企业标准未通过技术审查，就是因为综合评审专家发现，申请的企业标准配方原料、添加剂使用不符合要求，以及生产工艺、标准指标的确定和引用的检验方法缺乏科学论证{7}。
假设公布的企业标准经异议、重新核查，被证明不符合更严型标准，甚至有可能还低于国家或地方标准，而且，企业执行该标准，还造成了非常严重的食品安全事件，备案机关是否要为此承担责任呢？尽管在备案更严型标准的新制度下，这种情况发生的可能性微乎其微，但仍有必要应逻辑的要求，解决实践中的此类疑惑。这一点得到了立法者的阐释和确定：随着食品安全国家标准整合工作的基本完成，食品安全横向标准基本完善，不存在没有食品安全国家标准或者地方标准的情况，因此，删除了原法相应的规定……食品安全企业标准应当严于食品安全国家标准或者地方标准……国家鼓励企业的这种行为。
可是，若严于的标准还包括填空型标准，而备案机关一律采取形式备案的模式，不对此类标准的采用是否会产生食品安全问题进行实质性评判，一旦因此而发生食品安全事件，备案机关岂不是要广受口诛笔伐[3]? 针对以上因立法模糊和沉默而引发的分歧与困惑，本文拟首先回顾食品安全企业标准的制度变迁，以此为背景，理解制度设计者对企业标准在食品安全标准体系中的地位、在整个食品安全监管体系中的作用和意义的认识之演变。复配型食品添加剂类申请备案267份，通过技术审查备案的有189份，备案率70.78%。根据《福建省〈食品安全企业标准备案办法〉实施细则(暂行)》(闽卫法监[2009]150号)第7条的规定，企业在备案企业标准前，应当组织食品安全领域相关专家进行审查，专家组应当对企业标准的内容是否符合《食品安全法》及有关法律规定、是否符合安全性要求、是否符合有关强制性标准等进行审查，并出具结论性意见。发生重大食品安全事故的地方在文明城市、卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。
这是一种完全崭新的企业标准与公共部门标准关系的设想，只是该设想难免存在争议。上述假设情形下合法权益受到损害的消费者，应该追究企业的侵权责任，企业即便无法实际承担全部责任，国家也并不因此而连带地负责赔偿。
可是，实践证明，审查备案的工作人员能力也有限。部分企业甚至认为食品安全企业标准只是企业内部事务，可以随意调整或者直接更改{5}672-673。
两个条例皆由国务院发布，只是起草部门分别为国务院卫生部门和标准主管部门。2.公共部门审查备案食品安全企业标准阶段 《标准化法》在最高立法机关的立法层面上正式开启了企业标准具有独立意义、独立地位的时代。
